【編者按】
4月1日上午，中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)揭（授）牌儀式在遼寧人民會堂舉行。遼寧正式進入“自貿(mào)時間”。
如今兩個月的時間過去了，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)共新增注冊企業(yè)4419家，注冊資本467.1億元。自貿(mào)試驗區(qū)的聚集放大效應(yīng)正在日益顯現(xiàn)。
作為我國新一輪改革開放的試驗田，自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試離不開法治的強力保障，只有踐行法治先行的理念，才能確保制度創(chuàng)新不突破法律紅線，深化改革開放的創(chuàng)新成果，才能成為在全國可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。正因如此，本報推出“遼寧自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)之道”的策劃報道，敬請關(guān)注。
三步走完成立法工作
“自貿(mào)試驗區(qū)是我國新一輪改革開放的試驗田，其中最具有法治意義和必要性的是要形成一種全新的、最有開創(chuàng)性的自貿(mào)試驗區(qū)立法體系。立法工作是遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的首要工作，沒有頂層制度的提綱挈領(lǐng)，改革創(chuàng)新工作的開展便無從談起。”談起立法的必要性和緊迫性，“法治框架下的遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)”課題組副組長、遼寧省律師協(xié)會副會長、遼寧安行律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人李宗勝律師如是說。
李宗勝向記者提供了一本“法治框架下的遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)”課題組形成的調(diào)研報告。在報告中，課題組成員認為遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的立法工作應(yīng)分三步走來完成——
起步伊始，按照《遼寧自貿(mào)試驗區(qū)總體方案》的任務(wù)部署，結(jié)合遼寧本地實際，由省政府制定《遼寧自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法》回應(yīng)過渡時期的立法需求，保證改革之初于法有據(jù)原則的實現(xiàn)。同時，各片區(qū)也可基于自身立法權(quán)限制定適應(yīng)本片區(qū)實際發(fā)展需要的地方性規(guī)章。
條件成熟后，由省人大常委會制定《遼寧自貿(mào)試驗區(qū)條例》，將改革成果與成熟經(jīng)驗提升至法律層面并加以鞏固。
與此同時，制定與改革創(chuàng)新相銜接的各領(lǐng)域行政法規(guī)、規(guī)范性文件作為配套制度。這些內(nèi)容單一的具有行政管理性質(zhì)的規(guī)范性文件便于在動態(tài)中及時、有效地拾遺補缺，確保遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的先行先試始終在法制軌道上穩(wěn)步前進。
“據(jù)我了解，目前省政府有關(guān)部門正在抓緊制定遼寧自貿(mào)試驗區(qū)管理辦法。”李宗勝說。
將切實轉(zhuǎn)變政府職能作為立法重點
“立法工作應(yīng)在先行先試的重點領(lǐng)域上著重筆墨，例如，政府職能轉(zhuǎn)變的先行先試，應(yīng)突出體制機制改革的制度創(chuàng)新，重點在管理權(quán)限下放、建立權(quán)責清單制度以及事中、事后監(jiān)管體系建設(shè)方面強化制度設(shè)計。”
——摘自《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障調(diào)研報告》
記者注意到，我國第三批的7個自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位各有差異，遼寧主要是落實中央關(guān)于加快市場取向體制機制改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。因此，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)重點即應(yīng)圍繞這兩大目標任務(wù)花真功夫、下大力氣。
李宗勝告訴記者，加快市場取向體制機制改革，首先要確定政府的權(quán)力邊界，厘清政府和市場的關(guān)系。通過深化改革開放、倒逼政府職能進一步轉(zhuǎn)變、構(gòu)建以事中、事后監(jiān)管為重點的行政綜合監(jiān)管體系，是自貿(mào)試驗區(qū)推進各領(lǐng)域先行先試改革創(chuàng)新的首要前提，更是向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變的必要條件。
正因如此，課題組認為，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的頂層制度設(shè)計，應(yīng)緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這一重要議題，在投資貿(mào)易管理、金融開放創(chuàng)新等領(lǐng)域科學(xué)、有序地放松事前審批權(quán)限的同時，著力推進綜合監(jiān)管體系建設(shè)，加快構(gòu)建高效完善的事中事后監(jiān)管體系，提升事中、事后監(jiān)管水平，為建設(shè)公開透明、依法執(zhí)政的服務(wù)型政府提供具體實施路徑。
制度創(chuàng)新是核心任務(wù)
“不可否認，包括遼寧在內(nèi)的東北地區(qū)由于歷史和現(xiàn)實的原因，政府職能轉(zhuǎn)變的難度更大，行政體制改革的阻礙更多，行政不敢為乃至不作為的思想很難在短期內(nèi)消除。因此，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新必然要求在法律法規(guī)層面給予必要的保障，消除顧慮，放開手腳，大膽嘗試，敢作敢為。”
——摘自《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障調(diào)研報告》
記者注意到，在國務(wù)院2017年3月31日批準通過的《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中規(guī)定，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位：以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制、可推廣為基本要求，加快市場取向體制機制改革、積極推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力將自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。
因此，與其他自貿(mào)試驗區(qū)的歷史使命一致，制度創(chuàng)新也是遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務(wù)。
曾先后到福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)、廣東自貿(mào)試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)和上海自貿(mào)試驗區(qū)調(diào)研學(xué)習的李宗勝告訴記者，這些地方在制度創(chuàng)新方面都有很多很好的嘗試。
“比如在嚴格執(zhí)法方面，很多地區(qū)，像上海、廣東，都成立了集食品檢驗、知識產(chǎn)權(quán)為一體的綜合執(zhí)法部門；有的地區(qū)對于食品的管理，關(guān)口前移，直接移到對生產(chǎn)企業(yè)的直接管理，起到了非常好的效果，所有的食品都有身份證，可以追溯產(chǎn)地等信息；有的地方在企業(yè)信用方面開創(chuàng)了信用制度，比如說上海，它的信用制度，是用一個軟件給企業(yè)分綠燈、黃燈和紅燈，綠燈企業(yè)信用較好，在融資各方面會很便利，紅燈企業(yè)基本就相當于進入到了失信名單。”
李宗勝說，制度創(chuàng)新意味著勢必突破原有的社會體制和制度的束縛，通過先行先試完成在投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等各領(lǐng)域的創(chuàng)新。
“當然，先行先試不是盲目亂試，制度創(chuàng)新必須在法治的框架下進行，否則容易偏離軌道，事倍功半。這就要求在制度創(chuàng)新過程中，處理好改革與法律的關(guān)系，既要在法律的規(guī)范下敢于創(chuàng)新，做到有法必依，又要適時適應(yīng)改革的需要，將制度創(chuàng)新上升到法律法規(guī)的層面，做到有法可依，及時鞏固改革創(chuàng)新的成果。”李宗勝說。
司法護航是重大課題
“法律適用統(tǒng)一，是自貿(mào)試驗區(qū)市場主體形成確定行為預(yù)期的重要支撐，能不能在遼寧自貿(mào)試驗區(qū)中公正地處理各種糾紛，直接關(guān)系到自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。因此，建立健全遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的法律適用統(tǒng)一機制至關(guān)重要。”
——摘自《中國（遼寧）自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障調(diào)研報告》
李宗勝表示，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)是構(gòu)建一個公平有序的貿(mào)易環(huán)境。完善的法治框架和高水平的司法服務(wù)能力是營造公平有序貿(mào)易環(huán)境的法治前提。
日前，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)提供司法保障的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》共12條，涉及正確行使刑事、民事、行政等審判職能作用，依法支持自貿(mào)區(qū)企業(yè)的創(chuàng)新，鼓勵探索新的經(jīng)營模式，探索審判程序的改革與創(chuàng)新等內(nèi)容。
未來，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)發(fā)生糾紛，如果走訴訟程序，和我們熟知的審理流程會有哪些不同？法官要具備怎樣的素質(zhì)？如果調(diào)解，應(yīng)該建立怎樣的平臺和機制？
李宗勝告訴記者：“審理過程當中，可能通過法院的指導(dǎo)意見，在審結(jié)速度上提速，程序上加快。一般6個月的案件，可以提快到2—3個月就審結(jié)。而且一般都是調(diào)訴結(jié)合，互聯(lián)網(wǎng)手段介入到?jīng)]有調(diào)解的商事糾紛中，形成多渠道、多角度化解糾紛機制。審判過程中，也會考慮到雙方當事人交易過程中的意志自愿，尊重雙方當事人的商事習慣，都要建立相應(yīng)制度，化解矛盾，增加便利，提高效率。”
“審理自貿(mào)試驗區(qū)案件的法官，都應(yīng)該是綜合素質(zhì)高的，不僅要了解國內(nèi)法，還要了解國際法、國際商事習慣，從審判思維上發(fā)生轉(zhuǎn)變。要了解各個國家的法律、司法解釋，包括招投標方面，意思自治表示等。”
“這個調(diào)解平臺，要根據(jù)當事人要求和法院規(guī)劃，可以做訴前調(diào)解，甚至也可以采取網(wǎng)絡(luò)平臺上的調(diào)解機制，或者聘請社會調(diào)解員進行調(diào)解。建立整個訴訟和調(diào)解的對接機制。”
律師在自貿(mào)試驗區(qū)大有可為
李宗勝認為，律師作為具有較高法律知識水平又深諳市場經(jīng)濟主體需求的專業(yè)人士，在自貿(mào)試驗區(qū)會大有可為。
首先是為政府做法律顧問，專業(yè)人才參與到立法工作當中，也可以運用法律思維與有關(guān)部門配合，或者律師協(xié)會、律師事務(wù)所對自貿(mào)試驗區(qū)總體方案相關(guān)內(nèi)容成立調(diào)研組，作出研究和創(chuàng)新；對國家或有關(guān)部委的文件、政策進行解讀；對執(zhí)法問題提供相關(guān)的法律幫助，對重大決策、法律意見進行審核。
對企業(yè)，可以擔任法律顧問，這是一個常態(tài)業(yè)務(wù)，代理自貿(mào)試驗區(qū)的訴訟案件。更主要的是，律師需要轉(zhuǎn)變思維，在自貿(mào)試驗區(qū)注冊成立的律師事務(wù)所對自貿(mào)試驗區(qū)虛擬注冊企業(yè)提供全方位的服務(wù)，涉及有關(guān)行政、仲裁的送達，及時通知當事人，從一定程度上說，自貿(mào)試驗區(qū)的企業(yè)聘請律師是一種剛性需求。政策上的文件比較多，變化頻率比較快，只有專業(yè)的法律幫助，才能幫助企業(yè)真正了解自貿(mào)試驗區(qū)的政策，避免違反相關(guān)政策或不知道政策而在企業(yè)運行的過程當中遭受不必要的損失。